今年美國參議院通過了新農(nóng)業(yè)法案，取消對農(nóng)業(yè)直接補貼，邁向農(nóng)業(yè)保險時代
資料圖片美國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值在其國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占的比重雖不足2%，美國農(nóng)戶也只有200萬，但美國政府為保護和促進本國農(nóng)業(yè)發(fā)展卻可以說是不遺余力。在美國政府所采取的各項促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的措施中，開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)可以說是最為重要的措施之一。相對于其他種類的保險業(yè)務(wù)，美國的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)出現(xiàn)較晚，發(fā)展也是比較緩慢的�；仡^看看，美國農(nóng)業(yè)保險實際上是經(jīng)歷了起初由政府大包大攬到最終讓私營保險企業(yè)唱主角的漫長過程。
近些年來，由于政府的大力扶植支持和私營保險企業(yè)的積極參與，美國農(nóng)業(yè)保險體系正在不斷得到充實，農(nóng)業(yè)保險企業(yè)的經(jīng)營狀況也在持續(xù)改善。
美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷史
美國自1939年開始實施政府農(nóng)作物保險計劃以來，至今已有66年的歷史�？偟目磥�，美國的農(nóng)作物保險制度經(jīng)過了多次改革調(diào)整，在經(jīng)營體制上大致可以分為政府成立保險機構(gòu)直接辦理農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“單軌制”、政府引進私營商業(yè)保險公司共同經(jīng)營農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“雙軌制”以及政府提供補貼并完全交由私營商業(yè)保險公司獨家經(jīng)營農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“單軌制”三大階段。
一、政府獨家經(jīng)營持續(xù)時間較長
19世紀末和20世紀初，美國曾經(jīng)有一些私人商業(yè)保險公司試辦過農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。然而，令人遺憾的是，這些私營保險公司無一例外地失敗了，有的甚至還破了產(chǎn)。在這種情況下，提供農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重任自然就落到了政府身上。
1938年，美國國會頒布了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，對開展農(nóng)作物保險的目的、農(nóng)作物保險的性質(zhì)、開展辦法、經(jīng)辦機構(gòu)等都做了明確規(guī)定，為聯(lián)邦政府農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的開展提供了法律依據(jù)，從而揭開了聯(lián)邦政府機構(gòu)開展農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的序幕。
1939年，美國聯(lián)邦政府開始在試驗的基礎(chǔ)上實施農(nóng)作物保險計劃，最初只承保小麥一種作物的保險，后來逐步擴大到棉花和煙草等，保險責(zé)任為多種風(fēng)險，經(jīng)營辦法為聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司直接開展農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)。在此期間只是在局部地區(qū)試驗，農(nóng)作物保險的承保面積有限，農(nóng)民的參與率也比較低。由于農(nóng)作物保險的復(fù)雜性和獨特性，美國農(nóng)作物保險試驗階段持續(xù)得比較長，一直持續(xù)到1979年。在此期間，美國政府機構(gòu)提供農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)基本上可以說是“摸著石頭過河”。
二、政府機構(gòu)與私營公司共同經(jīng)營歷時近20年
在1980年以前的42年中，美國國會對《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》先后進行了12次修改，于1980年頒布新的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》并在美國正式全面推廣，從而結(jié)束了農(nóng)作物保險長達42年的試驗階段。
1980年頒布的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》對原先的農(nóng)作物保險法進行了重大修改，并且開始全面推廣農(nóng)作物保險計劃，擴大了農(nóng)作物的承保范圍，放開了開展保險業(yè)務(wù)的地區(qū)，對農(nóng)作物保險實行補貼，聯(lián)邦政府提供的補貼約占純保費的30%。美國政府推行農(nóng)作物保險制度的實踐表明，實施農(nóng)作物保險制度不僅需要很高的監(jiān)督成本，而且也需要投入很多的資源。為了降低成本和提高效益，美國政府對農(nóng)作物保險經(jīng)營體制進行重大改革，通過提供補貼和再保險等方式吸引私營商業(yè)保險公司參與政府農(nóng)作物保險的經(jīng)營，即政府機構(gòu)與私營保險公司共同經(jīng)營農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)的“雙軌制”。
然而，美國1980年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》實施后，農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)雖得到了一定的發(fā)展，但仍沒有達到國會提出的承保面積達到可保面積50%的目標，發(fā)展速度也不理想。1993年，中西部發(fā)生大水災(zāi)，《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》難以應(yīng)對這種大面積的災(zāi)害，需要政府政策推動。隨后，美國國會針對過去13年中實施《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》面臨的問題，特別是連年賠付率過高的問題，再次對該法進行大刀闊斧的修訂，于1994年頒布了《農(nóng)作物保險改革法》。該法取消了政府農(nóng)業(yè)救濟計劃，通過4大險種把所有農(nóng)作物生產(chǎn)者都納入了農(nóng)作物保險范圍。該法明確規(guī)定，不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)民不能得到政府其他計劃的福利，如農(nóng)戶貸款計劃、農(nóng)產(chǎn)品價格支持和保護計劃的支持等，對農(nóng)作物保險實行了事實上的強制參加。該法的實施使保險作物從1980年的30種擴大到47種，農(nóng)作物保險的投保率迅速提高。1995年農(nóng)作物保險承保面積達到2.2億英畝，占當年可保面積的82%，是美國農(nóng)險歷史上承保面積占可保面積比例最高的一年。
三、政府制定政策并提供補貼，具體農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)完全由私營公司經(jīng)營
自1996年以來，隨著美國農(nóng)作物保險的種類不斷增多，農(nóng)作物保險的范圍持續(xù)擴大，私營農(nóng)業(yè)保險企業(yè)的經(jīng)驗越來越豐富，實力越來越強。在這種情況下，美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司逐步退出農(nóng)作物保險直接業(yè)務(wù)的經(jīng)營，讓私營商業(yè)保險公司完全經(jīng)營農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)。為此，美國農(nóng)業(yè)部根據(jù)美國1996年《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改善與改革法》專門成立了風(fēng)險管理局，主要負責(zé)對美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的日常工作進行監(jiān)管。
自從1998年起，美國政府完全退出了農(nóng)作物保險的直接業(yè)務(wù)，將直接業(yè)務(wù)全部交給了私營保險公司經(jīng)營或代理，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司只負責(zé)保險政策和規(guī)則的制定、履行稽核和監(jiān)督等職能，并且提供再保險。目前，美國農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)主要由14家美國私營保險公司經(jīng)營，這些保險公司提供大約22種農(nóng)作物保險計劃和120萬張農(nóng)作物保險保單。
四、2014美國新農(nóng)業(yè)法案進一步完善保險政策
2014美國新農(nóng)業(yè)法案取消了實施近18年、每年耗資近50億美元的農(nóng)業(yè)直接補貼，同時擴大農(nóng)業(yè)保險項目覆蓋范圍和補貼額度，以突出保險在防范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險中的作用。美國總統(tǒng)奧巴馬對此評價稱，新法案不僅改變了“吃空餉”的情況，還“可保障農(nóng)民在遭受嚴重自然災(zāi)害或者農(nóng)產(chǎn)品價格下跌時獲得補償”。同時，2014美國新農(nóng)業(yè)法案明確農(nóng)民在播種前需做出決定加入政府何種作物保險，是作物收入保險還是目標價保險。
美國農(nóng)業(yè)保險的具體做法
作物收入保險CRC是目前美國使用最廣泛的一種作物價格保險。
作物收入保險涉及幾個概念，APH=Actual ProductionHistory=往年實際產(chǎn)量，也就是最近5年產(chǎn)量的移動平均值，CL=Coverage level=單產(chǎn)保險比例，BP=Baseprice(CBOT 期貨價)=基價。以2011年的大豆為例，具體做法如下：
1.美國以CBOT2月和10月的11月合約每天平均結(jié)算價作為保價基價，以哪月高為準。2011年的基價位$13.25/蒲式耳。
2.保險比例為往年平均收成(APH)的75%，其保費為$18/英畝。保險比例也可以是80%、85%或90%，但保費要高；保費的絕大部分是由政府來補貼，補貼的比例可能為65%，其余35%的保費由合作的商業(yè)保險公司以及農(nóng)民個人來承擔，因此農(nóng)民的實際保費支出很少。
3.若APH是50蒲式耳/英畝，保比是75%，那么今年的作物保證收入(CRC)=50x75%x$13.25=$507.18/英畝
4.若秋收時單產(chǎn)只有40蒲式耳/英畝，當時價格為$11.0/蒲式耳，那么每畝收入=40x$11.0=$440/英畝，此時保險公司賠付$67.18/英畝($507.18-$440)
5.若秋收時單產(chǎn)只有35蒲式耳/英畝，當時價格為$16.0/蒲式耳，那么每畝收入=35x$16.0=$525/英畝，此時保險公司就不賠付。因為$525/英畝大于保證畝產(chǎn)保證收入$507.18。
此保險與1996美國農(nóng)業(yè)改革法案設(shè)定的目標價保險(貸款差額保險LDP)相似。類似我國目前正在推進實施的目標價直補政策。由于從2006年起，大豆、玉米、小麥價格已翻番，目標價遠低于市場價，因此選此保險的人很少。但是若農(nóng)民是自有土地的話，由于種植成本大大低于租地農(nóng)民的種植成本，經(jīng)過成本測算，目標價格保險仍能在一定程度上保證農(nóng)民的收入。2014新法案進一步調(diào)高目標價，目前保險費用仍未公布。
美國農(nóng)業(yè)保險的基本經(jīng)驗
首先，如何及時發(fā)現(xiàn)問題并加以調(diào)整？在美國農(nóng)作物保險發(fā)展中除了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司不可忽視的宏觀調(diào)控作用外，通過美國農(nóng)作物保險立法和相關(guān)法律的及時調(diào)整和完善來解決農(nóng)作物保險實施過程中的問題也是重要措施之一�！堵�(lián)邦農(nóng)作物保險法》自1939年頒布后，到1980年一共修改了12次，《1994年農(nóng)作物保險改革法》進一步解決了農(nóng)作物保險發(fā)展中存在的諸多問題。兩年后，美國國會繼續(xù)修訂《1996年農(nóng)場法》，2000年6月20日，美國總統(tǒng)又簽署《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》。
其次，如何解決投保率低的問題？投保農(nóng)戶數(shù)量少、投保率低一直是制約美國農(nóng)作物保險發(fā)展的主要因素，無法使農(nóng)作物風(fēng)險得到更廣泛的分散。美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司主要采取了以下措施：其一，不斷完善農(nóng)作物保險制度，對原有險種進行創(chuàng)新，除了提供保障直接損失的產(chǎn)量保險和成本保險外，還推出了保障農(nóng)作物間接損失(農(nóng)戶因農(nóng)產(chǎn)品價格波動而受到的損失)的保險；其二，通過《1994年農(nóng)作物保險改革法》，取消與農(nóng)作物保險具有替代作用的“巨大災(zāi)害救助計劃”，災(zāi)害救助計劃實際上是一種不收取保費的農(nóng)作物保險，1990年美國對于農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償支出的比例中，災(zāi)害補償計劃所占比例高達42.9%，而農(nóng)作物保險補償所占比例只有19.4%，剩下37.3%來自緊急貸款；其三，在《1994年農(nóng)作物保險改革法》實施之后，同時推出了農(nóng)作物保險與福利政策的掛鉤，進一步提高農(nóng)作物保險保費補貼，使農(nóng)戶的保險參與率從38%提高到85%。
再次，如何解決逆選擇和道德風(fēng)險？逆選擇和道德風(fēng)險一直是制約保險業(yè)發(fā)展的重要問題，鑒于農(nóng)業(yè)保險的一些特殊性，這些問題更加突出。為了解決這一問題，美國聯(lián)邦政府采取了很多措施。
一是通過調(diào)整保險期限來消除逆選擇。1964年，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司推出為期三年的小麥保險和棉花保險，三年保險期限的農(nóng)作物保險單最起碼減少了農(nóng)戶在第二年和第三年的逆選擇的問題，從而也減少了銷售保單的費用。
二是取消災(zāi)害頻繁、風(fēng)險很高的地方的投保資格，使農(nóng)作物保險的經(jīng)營趨于穩(wěn)定。從1965年開始，聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司不再向科羅拉多州、新墨西哥州、得克薩斯州的14個風(fēng)險高災(zāi)害頻繁的縣銷售農(nóng)作物保險，因為這些地方幾乎年年虧損，不利于發(fā)展健康穩(wěn)定的農(nóng)作物保險。
三是在《1994年農(nóng)作物保險改革法》中充分體現(xiàn)出防治逆選擇的最新措施，推出一種集體風(fēng)險保險計劃，主要為大麥、玉米、棉花、花生、小麥、飼料等作物提供保險保障。該項目的保險金額計算不是按個別農(nóng)場的產(chǎn)量作為厘定依據(jù)，而是參照一個縣的預(yù)測產(chǎn)量的一定比例來確定。在投保農(nóng)戶遭受農(nóng)業(yè)損失時，只有當全縣的平均實際產(chǎn)量低于保險產(chǎn)量時，被保險人才能得到保險賠款，使得投保農(nóng)戶加強對作物的管理，避免了風(fēng)險高地區(qū)的逆選擇。
此外，如何解決高風(fēng)險、高賠付率、高費用的問題？在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險的道路中，高風(fēng)險、高賠付率、高費用似乎是一堵看不見的高墻，阻礙著農(nóng)業(yè)保險的進程。美國從1938年通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》的40年間，就是因為這堵高墻，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險保障程度不高、發(fā)揮成效不大。到了1980年，為了鼓勵農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險，減輕其壓力，第12次修改的《農(nóng)作物保險法規(guī)定》以農(nóng)作物平均產(chǎn)量的50%和65%為其保障水平，對投保農(nóng)民政府補貼保費的35%，對保障水平稍高的75%的投保戶，政府補貼保費水平略低。1988年政府還把購買農(nóng)作物保險和提供災(zāi)害救濟款相掛鉤，使得農(nóng)民的投保積極性進一步提高。此后補貼水平不斷提高，例如選擇55%產(chǎn)量保障水平的保單，保費補貼由1994年的46.1%提高到2000年的64.1%，85%的保障水平由13%提高到38%。
