本刊記者/蔡如鵬
在剛剛閉幕的2015年兩會(huì)上，地方債務(wù)問(wèn)題再次成為代表委員們議論的焦點(diǎn)。
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在回答有關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題時(shí)，盡管強(qiáng)調(diào)“地方政府性債務(wù)70%以上是投資性的，是有收益的”，但同時(shí)也承認(rèn)“中國(guó)的確存在著個(gè)案性的金融風(fēng)險(xiǎn)”。
同時(shí)，在兩會(huì)上財(cái)政部也表示，將通過(guò)債務(wù)置換的方式，緩解地方政府的還債壓力。此舉也被認(rèn)為是事實(shí)上拉開了地方債的治理大幕。
地方債有多少？
14年前，即2001年6月19日，《中國(guó)新聞周刊》刊登了封面文章《債務(wù)政府》，報(bào)道了當(dāng)時(shí)中國(guó)地方債務(wù)的情況。該文引用農(nóng)村問(wèn)題專家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員陸學(xué)藝的調(diào)查數(shù)據(jù)稱，上世紀(jì)末，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債現(xiàn)象相當(dāng)普遍，以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒(méi)有不欠債的。湖南全省2000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，負(fù)債面高達(dá)88.2%。浙江麗水194個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，161個(gè)有赤字，覆蓋面將近90%。
文章還報(bào)道地處中原腹地的河南四通鎮(zhèn)，因?yàn)榍穫l(fā)不出工資，鎮(zhèn)政府已處于癱瘓狀態(tài)。除了書記和鎮(zhèn)長(zhǎng)外，其他干部都罷工回家。當(dāng)時(shí)，鎮(zhèn)黨委書記雷偉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)，“外債就像石頭一樣壓在身上，讓人情緒低落，無(wú)心考慮發(fā)展。”
在那篇封面文章中，農(nóng)業(yè)部一位已經(jīng)離休的司長(zhǎng)郭書田告訴《中國(guó)新聞周刊》，2000年中國(guó)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債大約為400萬(wàn)元。以此推算，中國(guó)近5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)年債務(wù)總額應(yīng)在2000億元左右。
十多年后的今天，地方政府成為中國(guó)負(fù)債最嚴(yán)重的公共機(jī)構(gòu)，地方債務(wù)問(wèn)題也發(fā)展為中國(guó)最棘手的難題之一。
審計(jì)署2013年針對(duì)全國(guó)債務(wù)審計(jì)的報(bào)告顯示，截至2013年6月底，地方債務(wù)總額為17.8909萬(wàn)億元。其中，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)為10.8859萬(wàn)億元，占60.85%；具有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)為2.6656萬(wàn)億元，占14.90%；承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為4.3394萬(wàn)億元，占24.25%。
地方政府債務(wù)包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府的債務(wù)。2013年的那次審計(jì)顯示，這四級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別為1.7780萬(wàn)億、4.8434萬(wàn)億、3.9573萬(wàn)億和3070億元，分別占比16%、45%、36%、3%。不難發(fā)現(xiàn)，四級(jí)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)差別很大，市縣兩級(jí)政府占比較大，兩者占據(jù)了81%的比例。
2013年6月至今，地方債務(wù)新增了多少，目前仍無(wú)確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。不過(guò)，業(yè)界普遍相信增量不會(huì)少。
當(dāng)前，地方債務(wù)最突出的表現(xiàn)就是問(wèn)題嚴(yán)重，且難以有效監(jiān)控。據(jù)北京科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院何維達(dá)教授等人實(shí)地調(diào)研，江蘇、廣東、浙江、甘肅、安徽、山西等多省的地方債務(wù)數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)官方公布的全國(guó)平均負(fù)債水平，并且呈現(xiàn)不斷攀升的趨勢(shì)。
據(jù)何維達(dá)介紹，不少地方瘋狂舉債，已經(jīng)到了不計(jì)后果的程度。他說(shuō)，“一些地級(jí)市、縣(市)、政府大規(guī)模舉債建設(shè)‘新區(qū)’或各類‘園區(qū)’，地方融資平臺(tái)的債務(wù)總量亦在不斷累加。例如無(wú)錫、新余等地，由于支持太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)盲目發(fā)展，政府的擔(dān)保債務(wù)超過(guò)百億元人民幣，現(xiàn)在已基本無(wú)力償還！”
更為嚴(yán)重的是地方債務(wù)透明度差、隱蔽性強(qiáng)，缺乏有效的監(jiān)控，目前多處于失控或半失控狀態(tài)。2010年末，中央開始嚴(yán)控地方政府性債務(wù)。但即便這樣的情況下，省、市、縣地方三級(jí)政府性債務(wù)僅兩年半就增加6.8萬(wàn)多億元。顯然，中央對(duì)地方舉債的管控并未明顯見效。
債務(wù)從何而來(lái)？
如此大規(guī)模的地方債務(wù)從何而來(lái)？
王惠玲，加拿大多倫多大學(xué)政治學(xué)系副教授，曾對(duì)中國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題做過(guò)系統(tǒng)研究。她發(fā)現(xiàn)，上世紀(jì)八九十年代，中國(guó)基層政府牽頭成立了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。這些企業(yè)從農(nóng)村信用社借貸，然后通過(guò)稅收和非稅收渠道為基層政府提供了充足的財(cái)源。但至90年代末，多地出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模倒閉、改制的浪潮，其所欠的債務(wù)自然由這些企業(yè)實(shí)質(zhì)上的所有人——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)下來(lái)。
這一觀點(diǎn)與《中國(guó)新聞周刊》當(dāng)年的報(bào)道相吻合。《債務(wù)政府》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要形成于1994年前后，此后呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。文章還專門舉了湖北省監(jiān)利縣的例子，“1995年，該縣30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債或收支平衡。到2000年，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政有赤字，平均赤字不少于400萬(wàn)元，負(fù)債不少于800萬(wàn)元?！?/p>
《債務(wù)政府》發(fā)表后不久，時(shí)任監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的李昌平給總理寫了一封公開信《一個(gè)鄉(xiāng)黨委書記的心里話》，在當(dāng)時(shí)引起了很大的反響。
李昌平在信中將棋盤鄉(xiāng)的債臺(tái)比作珠峰，“農(nóng)民負(fù)擔(dān)一年比一年重，村級(jí)集體虧空一年比一年多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字一年比一年大。我們棋盤鄉(xiāng)不搞任何建設(shè)只交上面的稅費(fèi)，發(fā)干部的工資，支付債款利息，收支兩品，鄉(xiāng)村每年凈虧1000萬(wàn)元。這樣下去基層組織和政府怎么運(yùn)轉(zhuǎn)？”
從2013年的審計(jì)結(jié)果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)總額雖然達(dá)到3640多億元，但在地方債的占比僅為3%左右，遠(yuǎn)低于其他三級(jí)政府的負(fù)債率。
這其中的原因，一方面是自2007年開始，中央和地方政府采取明確償債責(zé)任、建立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等措施化解存量債務(wù)，包括農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)債、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)負(fù)債、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)負(fù)債等；而更主要的是，進(jìn)入新世紀(jì)后，地方政府的融資方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，大量的地方融資平臺(tái)、城建投資公司如雨后春筍般興起，使市、縣兩級(jí)政府取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為地方債務(wù)的主體。
