1994年，中央開始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財權而事權則不斷加大，導致地方政府的財政資金缺口越來越大，迫使地方政府通過舉債來尋找資金來源。

　　據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2012年，中央財政收入5.592萬億元，占財政總收入的49.5%，地方財政收入6.129萬元億，占財政總收入的50.5%；中央財政支出6.4148萬億元，占財政總支出的37.9%，地方財政支出10.5281萬億元，占財政總支出的63.1%。

　　根據(jù)之前《預算法》的規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，只有得到財政部的明確批準才可進行負債，但這種明示批準很難取得。作為應對措施，地方政府設立了很多平臺公司。通過這些平臺公司，地方政府避開了財政約束，進行負債。

　　這種冒險的做法在2009年開始變得變本加厲。

　　這一年，為了抵御全球金融危機，中國推出了四萬億的經(jīng)濟刺激措施。這直接導致地方債呈幾何級式增長。因此，很多經(jīng)濟學者認為目前中國的地方債問題，正是源于那場大規(guī)模的刺激計劃。

　　據(jù)國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員魏加寧介紹，2009年的貸款有百分之四十流向了地方政府的融資平臺，“城投債、地方債、信托、銀行理財，轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去錢其實還是給了地方政府”。

　　地方政府為何欠債？

　　由于地方政府的負債最終都會由中央的信譽和財力擔保，不斷增加的地方債務讓中央也越來越擔心。2011年至今，僅審計署就對地方債展開了三次審計，規(guī)模一次比一次大，間隔一次比一次短。同時，各界也開始反思地方債問題背后的深層原因。

　　清華大學經(jīng)濟管理學院教授雷家骕認為，“太窮”而且有著迫切發(fā)展的愿望，是政府舉債的重要原因。

　　1994年的分稅制改革使得地方政府的財權相對減少而事權則不斷加大。地方政府除了發(fā)展經(jīng)濟外，還需要負責提供普通教育、社會保障、環(huán)境保護等一系列純粹的公共服務，使得用于發(fā)展經(jīng)濟的資金嚴重不足。

　　而長期以來，政府投資一直是拉動經(jīng)濟增長最重要的“馬車”。尤其是2008年后，中央政府推出經(jīng)濟刺激計劃用于“鐵公基”項目建設，并給地方政府規(guī)定了資金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融資公司大量舉債，以解決資金困境。因此，投資拉動型的經(jīng)濟增長方式，被認為是導致地方政府債務不斷增加的重要原因。

　　在這種模式下，不合理的官員考核制度使得地方官員借貸的欲望不斷膨脹。當前，基層政府官員考核中，政府財政收入、工業(yè)產(chǎn)值、招商引資情況是最為關鍵的指標。王惠玲說，“換言之，決定官員升遷的，依然是轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況?！?/p>

　　她認為，在中國目前經(jīng)濟發(fā)展仍由政府主導的局面下，大量的財政投資，無疑是促進經(jīng)濟發(fā)展的捷徑。地方官員為了大量投資而大量借貸，以經(jīng)濟發(fā)展換取政績和前程。

　　在這個過程中，中央政府對地方政府的預算約束偏“軟”，又為地方官員瘋狂舉債提供了便利。

　　在中國，一旦地方政府有財政危機，中央政府會作為兜底人為地方政府提供了隱性擔保。這種救助預期使得地方政府舉債的潛在成本和收益不對稱，導致地方政府產(chǎn)生過度舉債的沖動。同時，地方政府的決策者在任期內(nèi)舉借的債務，大多是其結(jié)束任期后償還，這樣使得舉債決策者并不承擔債務償還的責任，這必然助長地方政府舉債的積極性。

　　魏加寧說，“中國是單一制的體制，這就相當于一艘大船，船艙都是通著的，中間沒有隔斷。地方政府債務之所以上升這么快，也是因為中央政府這艘大船會兜底。大家都在打破頭去借債，誰都沒有為未來負責，一個地方政府官員任期最長是5年，上一任債沒還就走了，下一任來了之后看到這種局面，肯定是去借，債務后人去還?！?/p>