制發(fā)這類(lèi)奇葩文件的多為市級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)，這些文件可分為出格要求類(lèi)、創(chuàng)收牟利類(lèi)、內(nèi)容掐架類(lèi)、低級(jí)失誤類(lèi)。
那些內(nèi)容“奇葩”的紅頭文件
文_本刊記者 李天銳
最近，有兩條關(guān)于“紅頭文件”的新聞引發(fā)熱議。
一條是，據(jù)新華社披露，群教活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，全國(guó)已壓縮各種文件190.8萬(wàn)個(gè)。按每個(gè)文件1張A4紙估算，厚度相當(dāng)于50層摩天大樓。
一條發(fā)生在江西贛州。不久前，章貢區(qū)沙河鎮(zhèn)紀(jì)委發(fā)布有文號(hào)的紅頭文件稱，該鎮(zhèn)近期不少干部反映機(jī)關(guān)食堂飯菜放肉少，“如8月8日中午的杏鮑菇炒肉幾乎沒(méi)有吃到肉”，決定對(duì)食堂管理人員李海峰及廚師等通報(bào)批評(píng)并罰款。
紅頭文件泛濫，多年來(lái)屢被詬病，也成為歷次治理的重點(diǎn)。但近年來(lái)，不說(shuō)一些與法律法規(guī)相沖突的，光是內(nèi)容“奇葩”，一眼就能看出問(wèn)題的紅頭文件亦不少見(jiàn)。其中反映的行政治理中的種種問(wèn)題，亦引人思考。
30分鐘內(nèi)僅限被咬1個(gè)包
“公廁里蒼蠅不多于3只”，2011年南昌剛發(fā)布上述紅頭文件，次年北京就規(guī)定“公廁里蒼蠅不超過(guò)2只”，激起熱議。
紅頭文件不是法律用語(yǔ)，而是民間對(duì)帶有鮮紅抬頭和印章的黨政機(jī)關(guān)公文的俗稱。像這類(lèi)內(nèi)容奇葩的紅頭文件，消解了公眾對(duì)紅頭文件權(quán)威、莊重的印象。
廉政瞭望記者梳理了30個(gè)類(lèi)似紅頭文件，并參考新華網(wǎng)等報(bào)道發(fā)現(xiàn)，制發(fā)這類(lèi)問(wèn)題文件的多為市級(jí)以下黨政機(jī)關(guān)，可分為出格要求類(lèi)、創(chuàng)收牟利類(lèi)、低級(jí)失誤類(lèi)、內(nèi)容掐架類(lèi)。
“出格要求文”主要有限制文、要求文、請(qǐng)求文等。其中，在法律法規(guī)之上再加限制的紅頭文件占較大比重，它們通常發(fā)出于改善市容市貌、迎檢等重點(diǎn)工作推進(jìn)時(shí)。
2013年6月，武漢打響“除四害”戰(zhàn)役，其中規(guī)定，2000米街道上的鼠跡不能超過(guò)5處；找人在工地光著小腿靜坐30分鐘，僅限被蚊子咬1個(gè)包。但該規(guī)定剛發(fā)出，就陷入“執(zhí)行難”的口水中，此后鮮見(jiàn)關(guān)于實(shí)施效果的報(bào)道。
前些年，為打擊摩托車(chē)載客，湖北黃岡黃州區(qū)發(fā)出文件，規(guī)定城區(qū)摩托車(chē)載人時(shí)，須攜帶“全家?！闭掌丝椭荒苁邱{駛員的家屬及子女，否則就遭罰。
上述“限令”給公民添了麻煩，有的還會(huì)傷害其合法權(quán)利。如2005年，河北東光縣文教局曾下發(fā)文件，要求該縣最好的實(shí)驗(yàn)小學(xué)招生僅限于“縣城內(nèi)機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部子女”，報(bào)名時(shí)還必須出示父母的編制件原件，不合條件的一律拒收。
別看子女一度能讀“名?！保珓?wù)系統(tǒng)也是“限制令”的管束對(duì)象。2006年，湖北漢川市政府辦就發(fā)出紅頭文件，要求全市公務(wù)招待時(shí)，只能用小糊涂仙(神)系列酒。
“準(zhǔn)自己人”也被盯上
在30份內(nèi)容奇葩的文件中，比上述出格文更進(jìn)一步，出于完成任務(wù)、創(chuàng)收牟利等目的，直接在文件中涉及到金錢(qián)、獎(jiǎng)懲的文件，占了近半壁江山。
公職人員首當(dāng)其沖。除了“發(fā)文按級(jí)別勸捐”外，今年10月曝光的某中部省份工商局文件還規(guī)定對(duì)罰沒(méi)收入進(jìn)展“承包到人、實(shí)地跟進(jìn)”，任務(wù)完成情況將與年終獎(jiǎng)懲掛鉤。類(lèi)似的還有2009年3月，湖北公安縣發(fā)文，規(guī)定全縣一年計(jì)劃抽煙23000余條，未完成的單位將被扣經(jīng)費(fèi)。
在用紅頭文件創(chuàng)收上，一些單位還和“準(zhǔn)自己人”動(dòng)起了歪腦筋。
“本科2萬(wàn)元，?？?萬(wàn)元，中師7萬(wàn)元?！边@是2006年，河北平鄉(xiāng)縣出臺(tái)的一份公招中小學(xué)教師的文件。文件提出，擬錄取教師要本著自愿原則，按上述標(biāo)準(zhǔn)繳納師資培訓(xùn)進(jìn)修費(fèi)，過(guò)期未繳費(fèi)者視為自動(dòng)放棄錄取資格(后改為無(wú)息借款)。該縣官員稱，借款是因?yàn)榭h里財(cái)政困難。此后，邢臺(tái)市紀(jì)委進(jìn)行了調(diào)查。
財(cái)大氣粗的投資商也成為爭(zhēng)搶對(duì)象。為吸引投資，河南沁陽(yáng)曾3年出臺(tái)5個(gè)“紅頭文件”，其中規(guī)定，投資5000萬(wàn)以上的外地客商可享受12項(xiàng)優(yōu)待。比如客商在本地開(kāi)車(chē)，車(chē)輛違法不罰款不扣證(重大交通事故除外)、娛樂(lè)場(chǎng)所消費(fèi)不受查、子女入學(xué)自由擇校。該做法很快因違法被叫停。
縣委文件錯(cuò)把老婆當(dāng)成媽
有時(shí)，機(jī)關(guān)紅頭文件的內(nèi)容還易與上級(jí)、同級(jí)文件相互打架，造成當(dāng)事人無(wú)所適從，它比上述奇葩文件更隱蔽，卻同樣帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)。
如2013年8月，河南洛陽(yáng)公布《公租房管理暫行辦法》，規(guī)定申請(qǐng)者需“人均月收入低于上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配月收入1.5倍”。但此前河南省住建廳就曾發(fā)文，2013年7月1日起，全省申請(qǐng)公租房將沒(méi)有收入限制。幾個(gè)月后，洛陽(yáng)悄然取消了收入門(mén)檻。
讓人意外的是，自家出的文件，也會(huì)“擦槍走火”，嚴(yán)重的甚至危及生命。
前些年，哈爾濱機(jī)場(chǎng)高速收費(fèi)站和120車(chē)因30元收費(fèi)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，一名重病患者不治身亡。原來(lái)，收費(fèi)站一方用的是省交通廳2000年出的關(guān)于該高速收費(fèi)的文件。而120車(chē)攜帶的，是省物價(jià)局、交通廳等2003年出的關(guān)于120車(chē)免費(fèi)的文件，前者沒(méi)將救護(hù)車(chē)納入免費(fèi)范圍。
與這些奇葩文件被曝光后，容易陷入“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”的怪圈不同，各方都認(rèn)為，紅頭文件中的低級(jí)錯(cuò)誤，更不應(yīng)該出現(xiàn)。
2009年，一份名為《隴南市市本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理辦法》的文件被甘肅法制辦緊急叫停。其中一個(gè)原因是，該文件發(fā)布于2009年4月13日，文中卻規(guī)定：“本辦法自2009年1月1日起施行”。文件未“出生”就已開(kāi)始實(shí)施，讓不少網(wǎng)友吐槽。
還有更荒唐的。因修高速路放炮造成老屋房蓋毀壞，未拿到足夠賠償，重慶武隆村民何小波及弟弟向市人大等反映情況。2008年5月，他收到縣委處理報(bào)告(“武隆委文[2008]16號(hào)”)。文中竟將自己老婆賀自蓮說(shuō)成是自己的媽媽，他和弟弟成了自己老婆所生。何小波說(shuō)，事實(shí)上他的老母親已于2006年8月去世。從那之后很長(zhǎng)一段時(shí)間，何家人陷入了被嘲笑的苦悶中。
用法治促管理方式轉(zhuǎn)型
面對(duì)奇葩文件曝光帶來(lái)的不利影響，各地是怎么應(yīng)對(duì)的呢？
廉政瞭望記者發(fā)現(xiàn)，以上文件涉嫌違規(guī)、違法的，經(jīng)群眾舉報(bào)、媒體曝光后，均得到較快糾正和彌補(bǔ)。如湖北媒體曝出漢川用紅頭文件幫“小糊涂仙”酒搞促銷(xiāo)后，文件當(dāng)天即被廢止，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)被責(zé)令檢討，當(dāng)?shù)剡€集中清理了兩年內(nèi)的紅頭文件。
但對(duì)絕大多數(shù)奇葩文件的決策者是否開(kāi)啟問(wèn)責(zé)程序，至今仍鮮見(jiàn)報(bào)道。
對(duì)奇葩文件帶來(lái)的危害，專家感慨頗深。南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副教授閆爾寶分析，有的文件在法律規(guī)定外，給公民設(shè)定了權(quán)利和義務(wù)，或加前置條件，內(nèi)容違反上位法，屬于權(quán)力越界。
“很多地方是黑頭(法律)不如紅頭，紅頭不如筆頭(領(lǐng)導(dǎo)批示)。”四川省社科院一名專家告訴本刊記者，“與政府官微失誤、官員說(shuō)話不當(dāng)相比，文件更正式，引起質(zhì)疑的頻率本應(yīng)更低。卻屢出低級(jí)問(wèn)題，表明“官本位”和“權(quán)大于法”的思想，在不少人身上仍根深蒂固，行政管理方式亦亟待轉(zhuǎn)型。
近來(lái)，官方為解決紅頭文件內(nèi)容的亂象做出許多努力。李克強(qiáng)多次強(qiáng)調(diào)，“法無(wú)授權(quán)不可為”，被認(rèn)為指明了在依法治國(guó)前提下，權(quán)利與權(quán)力的合法邊界。十八屆四中全會(huì)提出“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”。今年新修的《行政訴訟法》草案，還確立了對(duì)規(guī)范性文件附帶審查制。
“我們這里重要的規(guī)范性文件早經(jīng)過(guò)了備案審查，但去函、通知等其他公文往往除外，而這些都屬紅頭文件范疇。大到?jīng)Q策，小到標(biāo)點(diǎn)，不出瑕疵難度較大?！蔽鞑磕晨h紀(jì)委辦公室主任陸敏認(rèn)為，要減少奇葩文件，除了以上措施，還可建立發(fā)文責(zé)任追究制，實(shí)行總量控制，“關(guān)后門(mén)，堵前門(mén)”。
前不久，有人建議成立網(wǎng)上“紅頭文件數(shù)據(jù)庫(kù)”方便監(jiān)督，陸敏很贊同，但“冒了汗”。他說(shuō)，那條評(píng)論下有幾千的點(diǎn)贊數(shù)，他感受到了公眾對(duì)黨政機(jī)關(guān)工作的期待。
毋庸諱言，在行政管理中融入法治觀念，減少文件低級(jí)失誤，已到了十分緊迫的地步。一個(gè)典型的例子是，2014年4月，媒體報(bào)道湖南雙峰發(fā)紅頭文件，“請(qǐng)求”市政法委將涉嫌收購(gòu)25根象牙的嫌疑人李定勝取保候?qū)?，理由之一是“如果不放人，?huì)影響企業(yè)發(fā)展”……
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